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La vivienda que el Estado no compra
La Ley 18.795 exonera impuestos a quien construye vivienda promovida. Es la política de vivienda más grande de los últimos quince años y no deja un solo contrato en el registro de compras estatales. Esto es lo que sí se puede medir, y lo que el Estado no publica.
Este sitio mide lo que el Estado compra. Cada peso que aparece acá tiene un contrato, un proveedor y un expediente que se puede abrir. La vivienda promovida no tiene nada de eso: no es una compra, es un impuesto que el Estado decide no cobrar. No genera contratos, no pasa por el sistema de compras estatales y por lo tanto no deja rastro en el registro que este sitio indexa.
Esa ausencia es el motivo de esta pieza. El régimen lleva quince años, promovió 52.713 viviendas y terminó 30.525. La estimación de lo que el Estado resignó por él la publica la Dirección General Impositiva en cinco líneas separadas, sin ningún renglón consolidado, y sólo desde el ejercicio 2015 en adelante, porque antes sus fuentes no permitían una estimación confiable.
Cuando un diputado quiso saber cuánto se había exonerado entre 2012 y 2025, tuvo que pedírselo al Ministerio de Economía. El Ministerio de Vivienda le había contestado antes que sólo podía informar el IVA, porque no tenía los otros datos.
Método
Por qué esta investigación no trae una tabla de contratos
Las demás investigaciones de este sitio terminan en un buscador donde cualquiera puede repetir la consulta. Esta no puede. El Estado no le paga a nadie para que construya vivienda promovida: le perdona tributos a quien la construye por su cuenta y la vende en el mercado. El dinero nunca entra ni sale de una cuenta pública, así que no hay ordenador del gasto, no hay adjudicación y no hay ocid.
Lo que sí aparece en el registro de compras son las obras que el Ministerio de Vivienda y la Agencia Nacional de Vivienda contratan a su nombre, que son otra cosa y otro presupuesto. Confundir las dos es el error más común cuando se discute vivienda en Uruguay.
Un régimen de exoneraciones es una decisión de política pública tan legítima como una licitación. La diferencia es de control: una licitación deja un expediente que se audita, y una exoneración deja una estimación que se publica agregada, tarde y sin abrir por territorio ni por tipo de vivienda.
Qué dice la ley, y quién firma
El artículo 4 de la Ley 18.795 faculta al Poder Ejecutivo a otorgar siete beneficios, de los literales A) a G). La ley no exonera por sí misma: habilita. Los tributos que nombra son los que gravan la renta, el Impuesto al Patrimonio, el Impuesto al Valor Agregado y el Impuesto a las Trasmisiones Patrimoniales.
La exoneración del IVA a la importación no está en la ley. Está en el artículo 10, literal e), del Decreto 355/011, en la redacción que le dio el Decreto 129/020. Alcanza sólo al IVA y no a los aranceles.
El artículo 5 crea la Comisión Asesora de Inversiones en Vivienda de Interés Social. La Agencia Nacional de Vivienda actúa como órgano asesor de esa comisión y debe pronunciarse en forma preceptiva sobre cada iniciativa. Los dos pronunciamientos son preceptivos y ninguno es vinculante: la declaratoria promocional la dicta el Poder Ejecutivo.
El Decreto 355/011 se promulgó el 6 de octubre de 2011 y lo firmó José Mujica en Consejo de Ministros. IMPO registra once decretos que lo tocan: el base y diez modificativos, el último de febrero de 2022. El Plan Quinquenal del actual gobierno cuenta cuatro cambios reglamentarios. Cuentan cosas distintas, y cualquiera de los dos números obliga a decir cuál se está contando.
Qué se construyó
Lo aprobado y lo levantado no son lo mismo, y la distinción se pierde todo el tiempo.
Al 31 de julio de 2026 la Agencia Nacional de Vivienda cuenta 1.824 proyectos promovidos, con 52.713 viviendas. Otros 186 proyectos, con 10.535 viviendas, seguían en estudio. Ingresaron 2.200 proyectos en total y 190 no se llevaron a cabo, por desistimiento del inversor o por revocación.
Al 30 de abril de 2026 había 30.525 viviendas terminadas y 12.962 en construcción. Iniciaron obra 1.616 proyectos, que involucran 1.693 obras, de las cuales 1.263 finalizaron. La cantidad de proyectos terminados no coincide con la de obras terminadas porque un proyecto puede incluir varias obras. No iniciaron obra 141 proyectos, con 5.541 viviendas.
Para dar escala: al 31 de diciembre de 2015 el régimen llevaba 2.867 viviendas terminadas y 6.245 en construcción. El grueso de lo que hoy existe se levantó después.
La ANV mide por visitas de sus arquitectos a las obras, no por registro administrativo. Y publica stock acumulado en cada informe, no flujo anual: por eso este sitio no publica una serie de viviendas terminadas por año. Restar dos informes consecutivos daría ese flujo, pero sería un cálculo nuestro sobre la serie de otro.
De lo ingresado a lo terminado
Los dos primeros peldaños son al 31/07/2026 y el resto al 30/04/2026. Cortes distintos: no se restan entre sí.
Cuánto resigna el Estado
Cinco líneas separadas, dos ediciones que no coinciden y ningún total publicado.
La Dirección General Impositiva estima el gasto tributario del régimen en cinco líneas: IVA, IRAE, Impuesto al Patrimonio, Impuesto a las Trasmisiones Patrimoniales e IRNR. Publica cada una por separado y no publica un renglón consolidado de la Ley 18.795. Sumarlas produciría una cifra nuestra, no una cifra oficial, así que acá no se suman.
La línea más cara es la exoneración de IVA sobre las ventas de viviendas nuevas amparadas: 3.399.976.790 pesos en 2023, según la edición 2021-2024. La que más crece en términos relativos es la del Impuesto a las Trasmisiones Patrimoniales, que en la edición 2022-2025 se multiplica por 2,6 entre 2022 y 2025.
La DGI revisa sus propias cifras entre ediciones y sus proyecciones fallan en las dos direcciones. El IRAE de 2022 se proyectó en 993.170.794 pesos y después se estimó en 637.015.036: la proyección quedó un 55% por encima. El de 2024 se proyectó en 816.292.363 y después se estimó en 1.226.819.063: quedó un 33% por debajo. No es un error del organismo; es el límite de titular con una proyección.
El 14 de abril de 2026 el diputado Gustavo Salle Lorier pidió al Ministerio de Economía los montos exonerados entre 2012 y 2025 de IRAE, Impuesto al Patrimonio e ITP. En el escrito consignó que el Ministerio de Vivienda le había respondido antes que sólo podía informar el IVA, porque no poseía los otros datos. El Ministerio de Economía contestó el 14 de mayo remitiendo lo informado por la DGI: una serie que arranca en 2015 y excluye 2025, porque las estimaciones de ese ejercicio todavía no habían sido elevadas para su aprobación.
El gasto tributario mide el valor de la excepción, no la recaudación que se obtendría si la excepción se eliminara. Lo dice la propia DGI en su informe. Cualquier lectura del tipo «esta plata podría haber ido a otra cosa» excede lo que la fuente sostiene.
Gasto tributario estimado por la DGI, por impuesto
Pesos uruguayos corrientes. Una serie por edición del informe, nunca empalmadas: la DGI revisa hacia atrás. El último punto de cada edición es proyección.
IVA A_59
IRAE B_19
Impuesto al Patrimonio C_10
Trasmisiones Patrimoniales G_4
IRNR F_10
Un documento de julio de 2025 de Cooperativa Comuna, elaborado a pedido del Consejo Directivo de FECOVI, estima en US$ 106 millones la parte de la renuncia fiscal que corresponde al régimen en 2023: un 29% de la ejecución presupuestal directa del área programática de vivienda, que ubica en US$ 372 millones. Es elaboración propia sobre datos de DGI, BCU y OPP, no una cifra oficial.
Qué unidad se construyó
El régimen cambió de producto sin cambiar de ley.
El sobre legal del área habitable elegible fue de 32 a 107 metros cuadrados en 2011. El Decreto 249/018, de agosto de 2018, lo llevó a 35–125 y declaró como motivo adecuar el reglamento a la Ley 19.581, que había modificado los mínimos habitacionales. El Decreto 129/020, de abril de 2020, incorporó una tipología nueva de 25 a 40 metros cuadrados para unidades de un ambiente.
Entre abril de 2020 y diciembre de 2024, el 61% de las viviendas promovidas aprobadas en el país son monoambientes o de un dormitorio: 13.942 de 22.706. Algo más del 50% son de un dormitorio, 11.674, y el 10% son monoambientes, 2.268. La cifra es de un estudio de las arquitectas Alina del Castillo y Graciela Lamoglie, de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, informado por El Observador.
El 10% y el 61% son las dos cifras del mismo debate y las dos son correctas. El 10% cuenta monoambientes. El 61% suma monoambientes más un dormitorio. Elegir una y callar la otra es lo que convierte el dato en munición.
Las autoras proponen regular el porcentaje de viviendas a promover según la cantidad de dormitorios, para evitar que las intervenciones respondan sólo a maximizar la rentabilidad del suelo. El director nacional de Vivienda, Milton Machado, atribuyó la tendencia a un cambio cultural y estructural de las familias uruguayas y se manifestó contrario a prohibir los monoambientes por ley.
Composición de lo aprobado, abril 2020 a diciembre 2024
Sobre 22.706 viviendas, todo el país. Estudio de FADU-Udelar informado por El Observador.
Precio promedio por tipología, Montevideo
Año móvil a abril de 2026, en dólares. El mismo informe anota 254.980 para tres dormitorios en su Cuadro 4.
A qué precio, y para quién
En dólares la serie sube. En unidades indexadas, no. Las dos se publican.
La ANV publica el precio promedio de venta por metro cuadrado construido de vivienda promovida en Montevideo, por semestre, desde 2012. En dólares pasó de 1.396 en el segundo semestre de 2012 a 2.477 en el primero de 2026. En unidades indexadas, la misma serie va de 11.094 a 15.073, y su punto más alto no es el último: es 17.302, del segundo semestre de 2021.
El promedio nacional del año móvil a abril de 2026 es de 2.450 dólares y 15.369 unidades indexadas por metro cuadrado construido. Subió 6,3% en dólares y bajó 1,3 en unidades indexadas contra el año móvil anterior. Las dos monedas cuentan historias distintas y por eso van juntas.
El metraje promedio de la unidad vendida en Montevideo cayó de 64 metros cuadrados en el primer semestre de 2017 a 59 en el primero de 2026. La caída y la incorporación del monoambiente al reglamento coinciden en el tiempo. Ningún estudio verificado establece que una cosa haya causado la otra.
Los inversores presentaron 26.242 declaraciones juradas de venta hasta el 1 de mayo de 2026, y Montevideo concentra el 79,7%.
Una investigación de la Universidad de la República presentada a la Comisión Asesora de Vivienda concluye que sólo los quintiles cuarto y quinto de ingresos pueden acceder a crédito hipotecario para comprar una de estas viviendas. Desde el tercer quintil se puede acceder por alquiler, afectando hasta el 30% del ingreso del hogar. El mismo equipo concluye que, con los datos analizados, no es posible determinar que haya habido una mejora de la asequibilidad para los destinatarios explícitos en el texto de la ley.
El único estudio causal arbitrado sobre el régimen es de Nicolás González-Pampillón, publicado en Regional Science and Urban Economics en 2022. Mide que el régimen subió un 12% el precio de la vivienda existente cercana, por un aumento de un desvío estándar en la intensidad de exposición, y que el efecto se desvanece a unos 200 metros de la frontera. El autor señala que no hubo reglas explícitas sobre las características socioeconómicas de compradores o inquilinos, y que los desarrolladores terminaron construyendo para hogares de ingresos medios y altos. Sus datos de precios llegan hasta 2018, antes del tramo de mayor volumen del régimen.
Precio de venta por metro cuadrado construido, Montevideo
Vivienda promovida, por semestre. En dólares la serie sube; en unidades indexadas, no. 2012_1 tiene 6 casos y 2026_1 es un semestre parcial.
| Semestre | Dólares / m² | Unidades indexadas / m² | m² | Casos | Informe |
|---|---|---|---|---|---|
| 2012_1 | 1.337 | 11.144 | 63 | 6 ⚠ | N° 36 |
| 2012_2 | 1.396 | 11.094 | 67 | 71 | N° 36 |
| 2013_1 | 1.514 | 11.339 | 67 | 192 | N° 36 |
| 2013_2 | 1.728 | 13.901 | 66 | 277 | N° 36 |
| 2017_1 | 1.884 | 14.879 | 64 | 824 | N° 50 |
| 2021_2 | 2.026 | 17.302 | 63 | 145 | N° 36 |
| 2022_1 | 2.013 | 15.682 | 60 | 778 | N° 50 |
| 2024_1 | 2.301 | 14.918 | 60 | 1.206 | N° 50 |
| 2024_2 | 2.263 | 15.441 | 59 | 1.254 | N° 50 |
| 2025_1 | 2.318 | 15.515 | 58 | 1.133 | N° 50 |
| 2025_2 | 2.415 | 15.075 | 59 | 1.118 | N° 50 |
| 2026_1 | 2.477 | 15.073 | 59 | 380 ◑ | N° 50 |
Regional Science and Urban Economics 92 (2022)
El único estudio causal arbitrado mide una suba de 12% en el precio de la vivienda existente cercana, que se desvanece a unos 200 metros de la frontera. Sus datos de precios llegan hasta 2018.
Ciudad de la Costa
El caso donde se ve el producto que el régimen terminó produciendo.
Canelones es el departamento con el precio por metro cuadrado construido más alto del país en vivienda promovida: 2.845 dólares y 17.885 unidades indexadas en el año móvil a abril de 2026, contra 2.411 y 15.125 de Montevideo, y 2.450 del total del país. El cuadro cubre seis departamentos, porque la ANV excluye a los que tienen menos de diez declaraciones juradas en el período.
La ANV atribuye la evolución del departamento a una localidad concreta. En Ciudad de la Costa el metro cuadrado construido de vivienda promovida es 25% más caro que en Montevideo medido en dólares, y 26% medido en unidades indexadas.
La brecha se achicó. El informe anterior, sobre el año móvil a diciembre de 2025, la medía en 28% y 29%. Y la localidad crece menos que su departamento: Canelones subió 11,1% en dólares y 3,2% en unidades indexadas contra el año móvil anterior, mientras Ciudad de la Costa subió 9,8% y 2,1%. El titular del auge describe un movimiento que ya está desacelerando.
El 71% de las declaraciones juradas de venta de Canelones del año 2025 corresponden a viviendas de Ciudad de la Costa, y la propia ANV aclara que ese registro es menor al de informes anteriores. En agosto de 2026 circuló en prensa un 87% para esa misma participación. Ese número no está en el informe de la ANV que las notas citan por su nombre, y no encontramos documento público que lo sostenga.
El cierre devuelve la pieza a su eje. No existe ninguna cifra oficial de cuánto impuesto se resignó en Ciudad de la Costa, ni de cuántas viviendas promovidas se terminaron ahí. La DGI no abre el gasto tributario por territorio y la ANV abre las viviendas terminadas por departamento, no por localidad. El único dato territorial de obra es departamental: 2.390 viviendas terminadas en todo Canelones al 30 de abril de 2026.
Precio por metro cuadrado construido, por departamento
Año móvil a abril de 2026. Seis departamentos: la ANV excluye a los que tienen menos de diez declaraciones juradas en el período.
El canal que sí apuntaba a la población objetivo
Dentro del régimen, el Estado diseñó un programa dirigido: Entre Todos — Sueños en Obra, creado por el Decreto 59/022 en febrero de 2022. Según el balance que el actual Ministerio de Vivienda hizo de la gestión anterior, ese canal no funcionó como se esperaba.
En Entre Todos las familias nunca accedieron por sorteo público. La única vía, desde el inicio, fue un listado de aspirantes que las propias empresas promotoras presentaban al ministerio. Al cierre de 2024 el programa registraba 76 proyectos ingresados por unas 4.950 viviendas, con 376 terminadas entre 2022 y 2024 y 488 en obra.
Se otorgaron nueve garantías SiGa Entre Todos, ocho de ellas firmadas a fines de febrero de 2025. Ningún proyecto usó cofinanciamiento del ministerio. De los 10 millones de dólares transferidos en 2022 al fideicomiso de coinversión, 9 millones volvieron a rentas generales a fines de 2024, a solicitud del Ministerio de Economía, porque no se concretó ningún proyecto de coinversión.
El ministerio califica el impacto del programa como limitado y lo atribuye a demoras en la configuración de los instrumentos. Señala además que la localización de varios proyectos en zonas sin servicios es un aspecto crítico que lo diferencia de los demás programas. Todos estos juicios son del Ministerio de Vivienda sobre la gestión anterior, y así hay que leerlos.
El Decreto 130/026, publicado el 25 de junio de 2026, dio nueva redacción a seis artículos del decreto que creó el programa. El nuevo artículo 14 ya no fija porcentaje ni plazo para el aporte económico: remite a la Ley 13.728 y deja que la Dirección Nacional de Vivienda defina las condiciones según la disponibilidad presupuestal. El texto anterior sí fijaba cifras, hasta 30% del precio financiado por un mínimo de cinco años.
Varias notas de julio de 2026 sostienen que ese decreto obliga a destinar al menos la mitad de las viviendas a llamados públicos del ministerio. Ninguno de los seis artículos modificados contiene ese porcentaje. Y ningún decreto de 2026 modificó el Decreto 355/011: lo que cambió en 2026 es el programa Entre Todos, no el régimen general.
Dónde las fuentes no cierran
Van en el cuerpo y no al pie, porque muestran cómo se lee una fuente oficial.
La ANV se contradice consigo misma, tres veces en el mismo informe
En el informe N° 50 el Cuadro 2 da 2.173 dólares para Maldonado y la prosa de la página 4 dice 2.108, que es el valor de Colonia. La prosa dice 254.890 dólares para tres dormitorios en Montevideo y el Cuadro 4 dice 254.980. La prosa da 15.379 unidades indexadas para Montevideo en el primer semestre de 2026 y el Cuadro 3 da 15.073. En los tres casos publicamos el cuadro y lo citamos como cuadro.
El conteo de viviendas no cierra entre fuentes
La ANV publica 1.824 proyectos promovidos con 52.713 viviendas sobre 2.200 ingresados. Ámbito publicó en marzo de 2026, con datos de la ANV, 2.110 proyectos presentados y 62.000 viviendas proyectadas, de las cuales 47.000 aprobadas. Son cortes y definiciones distintas de «promovido». Publicamos los dos, con su fecha, sin elegir.
El gasto tributario de la ANV y el de la DGI no son comparables
La ANV mide devolución de IVA compras sobre costos directos de obra. La DGI mide, en su línea A_59, la exoneración de IVA sobre las ventas. Son dos conceptos distintos: nunca se suman y nunca se comparan sin decir esto.
El estudio causal tiene dos cifras según la versión
El documento de trabajo del CEP-LSE de noviembre de 2019 dice «entre 12 y 17%». La versión arbitrada, publicada en 2022, dice 12%. Citamos la arbitrada y declaramos que existe la otra.
Lo que no se puede afirmar
Cada pregunta que quedó sin respuesta, y el motivo por el que no la tiene.
Sobre el dinero
- Cuánto costó el régimen en total. La DGI publica cinco líneas separadas y ningún renglón consolidado. Sumarlas produce una cifra nuestra.
- Cuánto costó en dólares. La DGI publica pesos corrientes. Convertir exige un tipo de cambio de otra fuente y comparar años exige deflactar. Ninguna de las dos operaciones está en la fuente.
- Cuánto costó entre 2012 y 2014. La DGI declaró que sus fuentes permiten estimaciones confiables recién desde el ejercicio 2015.
- Cuánto costó en 2025 y 2026. El dato de 2025 es proyección en todas las ediciones disponibles. Para 2026 no existe estimación.
- Cuánto se resignó en Ciudad de la Costa, en Canelones o en cualquier departamento. La DGI no abre el gasto tributario por territorio.
- Cuánto exonera una vivienda, y cuánto cuestan los monoambientes. La DGI no abre por unidad ni por tipología.
Sobre las viviendas
- Cuántas se terminaron cada año. La ANV publica stock acumulado, no flujo. La resta entre informes sería cálculo nuestro.
- Cuántas se alquilan. La declaratoria obliga al inversor a declarar los contratos de arrendamiento ante la ANV. La ANV publica sólo las declaraciones juradas de venta. El dato existe en poder del Estado y no se difunde.
- Cuántas están vacías o en alquiler temporario. El Censo 2023 mide viviendas desocupadas pero no las cruza con el régimen, y no hay fuente oficial de alquiler temporario.
- Quién compró. La ANV no abre por tipo de comprador, residencia ni destino declarado. El estudio de la Udelar dice quién puede comprar, no quién compró.
- Cuántas se terminaron en Ciudad de la Costa. La ANV abre las terminadas por departamento, no por localidad.
Sobre las causas
- Si el régimen abarató la vivienda promovida. El único estudio causal arbitrado mide el derrame sobre el stock existente cercano, no el precio de la unidad exonerada.
- Si el efecto de 12% sigue vigente. Los datos de precios de ese estudio llegan hasta 2018, antes del tramo de mayor volumen.
- Si el cambio reglamentario de 2020 causó la caída del metraje. Las dos cosas coinciden en el tiempo y ningún estudio verificado establece la causa.
Sobre lo que buscamos y no encontramos
- No hallamos ningún informe del Tribunal de Cuentas ni de la Auditoría Interna de la Nación sobre el régimen. Buscamos en el sitio del Tribunal, en su buscador de resoluciones, en sus memorias anuales y en la página de observaciones del Parlamento. Sólo aparece el dictamen sobre el balance de la ANV como organismo. Esto se publica como búsqueda sin resultado, no como afirmación de que la auditoría no existe.
- El texto del reglamento vigente, la Resolución Ministerial 774/2022, no se pudo leer: el PDF que publica la ANV es un escaneo sin capa de texto.
- El 87% de participación de Ciudad de la Costa en las ventas de Canelones circuló en prensa sin documento público que lo sostenga.
El encuadre, y va escrito
Nada de lo anterior describe una irregularidad. El artículo 4 de la Ley 18.795 faculta al Poder Ejecutivo a otorgar los beneficios, y cada declaratoria promocional es un acto suyo, previo pronunciamiento preceptivo de la Agencia Nacional de Vivienda y de la Comisión Asesora. La discusión es sobre el diseño de una política pública, no sobre su legalidad.
Lo que esta pieza sí sostiene es más simple. Quince años después, el Estado no puede decir cuánto le costó el régimen en total, ni cuánto costó por vivienda, ni dónde. Puede decir cuántas viviendas se levantaron, porque las visita un arquitecto. La asimetría entre esas dos capacidades es una decisión, no un accidente, y es la que hace que este texto no pueda terminar en un buscador.
Contalo donde te puedan proteger
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Cómo leer esta investigación
Es un análisis de datos de contratación pública, que son registro público. Documenta hechos verificables —montos, fechas, proveedores, método de compra— y señala patrones que ameritan escrutinio, distinguiendo lo probado de lo que es una pregunta abierta.
Una compra por excepción, un precio alto o una concentración de proveedores no constituye, por sí sola, prueba de irregularidad o delito. Muchas contrataciones pueden tener justificación administrativa válida. El objetivo es habilitar el control ciudadano, no emitir un veredicto.
Se nombran empresas y personas únicamente en su carácter de proveedores del Estado, tal como figuran en el sistema oficial. Quien quiera aportar su descargo o corregir un dato puede hacerlo, y se incorporará.